作者: 來源: 菏澤日報 發表時間： 2026-01-10 09:55
□張中艷
黃河流域生態保護和高質量發展是國家重大戰略。其落地實施的重要突破口，在于縣域這一基礎單元能否有效破解生態保護剛性約束與區域發展需求的深層矛盾。沿黃縣域普遍面臨承擔生態功能與發展受限、經濟基礎薄弱與轉型動力不足的雙重挑戰。現有研究雖從多層面展開探討，但多將保護與發展視為需要“權衡”的獨立目標，缺乏對二者制度性“協同”機制的深入探索，亦未能充分揭示縣域作為能動主體，如何通過空間與制度創新系統轉化國家戰略的內在機理。
東明縣的“北工南農”主體功能區實踐為此提供了關鍵個案。該戰略依據南北資源與產業差異進行功能區劃，并構建差異化政策體系，實現了國家戰略的縣域化“轉譯”與系統性落地。
本研究以東明縣實踐為樣本，致力于深入剖析其生成邏輯、運行機制與實施成效。具體而言，首先，探討國家宏觀戰略的縣域本土化創新機制；其次，分析保障戰略落地的政策工具協同模式；進而，揭示該模式所暴露的普遍性制度與發展障礙；最終，提煉其可遷移的治理要素與政策啟示。通過以上研究，以期在豐富縣域空間治理理論的同時，為黃河戰略的基層實踐提供學理支撐與路徑參考。
一、理論框架構建
為闡釋“北工南農”模式的內在機理，本研究整合主體功能區、空間治理、生態產品價值實現與政策執行四大理論，構建“戰略承接—空間重構—政策適配—價值轉化”四維聯動框架。
主體功能區理論為國土空間優化提供基礎。東明“北工南農”戰略通過空間功能“再劃分”明確南北差異定位，實現分類施策。空間治理理論視空間為能動場域，該實踐通過系統性規劃重組空間格局，從源頭化解沖突，推動治理向主動謀劃轉型。生態產品價值實現理論旨在擺脫保護激勵困境。東明在南部發展富硒農業、生態旅游等，探索“兩山”轉化路徑。政策執行與基層創新理論突出地方能動性。東明基于多重身份與地方知識，創造性推進戰略落地。
基于此，框架四個維度分別聚焦：戰略承接（國家戰略縣域化“轉譯”）、空間重構（基于功能區劃源頭規避沖突）、政策適配（差異化政策工具箱設計）、價值轉化（生態優勢市場化路徑）。四者相互關聯、循環促進，形成系統分析模式，為解讀該實踐及同類探索提供理論透鏡與分析工具。
二、個案分析：東明縣“北工南農”主體功能區戰略
（一）生成邏輯
“北工南農”主體功能區戰略的生成，根植于東明縣對自身結構性矛盾的深刻洞察，并最終服務于應對黃河流域生態保護和高質量發展雙重要求的現實需要。
首先，戰略生成源于對“不均衡發展基底”的清醒認知。受歷史產業布局影響，東明縣長期呈現“北工南農”的差異格局，北部集中了全縣約97%的規模以上工業主營業務收入和地方財政貢獻，是絕對的經濟重心；南部則以農業為主導，生態功能突出但經濟基礎薄弱。這一格局在追求高速增長時期曾帶來效率，但在黃河流域生態保護和高質量發展成為國家戰略的宏觀背景下，卻演變為雙重約束：北部面臨產業綠色轉型與環境容量的嚴峻壓力，南部則受限于生態保護剛性要求與內生發展動力的不足。至此，傳統追求全域均衡擴張的發展模式已難以為繼，縣域發展站在了亟須系統性重構的十字路口。
進而，戰略的核心體現為一種“化約束為機遇”的治理智慧。面對復合型挑戰，“北工南農”戰略并未試圖抹平差異，而是選擇主動承認、利用并戰略性地重塑這一既有格局。其破題關鍵在于跳出“保護與發展”非此即彼的二元敘事，轉而追求“功能互補、協同共生”的系統優化。具體而言，戰略通過將全縣國土空間清晰劃分為北部“高質量發展功能區”與南部“生態保護功能區”，實質是為南北區域設定了差異化的“發展賽道”與評價標準。這看似固化了空間上的“不平衡”，實則旨在通過功能分工明確的“不平衡”布局，從根本上破解因資源錯配與產業同質化競爭所導致的“發展結果不平衡”這一深層問題。
最終，戰略構想指向“協同共贏”的縣域治理新路徑。其核心是依據主體功能定位對國土空間進行清晰重構與約束性管理，北部導向集聚、綠色與高端化發展，南部則優先保障生態安全并探索生態產品價值實現。這絕非放棄南部發展，而是為其錨定以生態農業和綠色產業為核心的高質量發展新路徑。由此，全縣得以從內部同質化競爭中解脫，轉向基于功能互補的協同發展，從而為實施精準的差異化政策奠定基石，最終在縣域尺度上統籌實現生態安全、經濟韌性與社會公平的多元目標。
（二）空間布局
依據上述邏輯，東明縣將約1300平方公里的縣域國土空間劃分為兩大功能區，并明確了差異化的發展路徑。
1.北部高質量發展功能區
該區域涵蓋縣城及北部鄉鎮，是全縣城鎮化與產業基礎最好的地區，被定位為縣域經濟增長的核心引擎、科技創新高地及高端要素主要承載區。在嚴格的環境約束下，其發展重點是推動產業鏈向綠色化、高端化、集群化升級。具體而言，依托東明石化，著力延伸高端化工新材料產業鏈，培育生物醫藥、節能環保等新興產業，并配套發展現代物流與研發服務。為此，當地通過設立專項扶持資金支持下游新材料制造等項目，并已成功研發UPC、EPOE等關鍵技術，正全力推動從傳統化工向新材料強縣的戰略轉型。
2.南部生態保護功能區
該區域涵蓋黃河灘區及沿線鄉鎮，承擔著重要的行洪滯洪功能，被定位為黃河下游生態安全屏障、優質農產品供給基地及黃河文化旅游承載區。其核心要求在于嚴守生態紅線，加強水土保持與生物多樣性保護，以保障黃河安瀾。在此基礎上，依托灘區獨特的生態本底與富硒資源，重點發展高效生態農業與農文旅融合產業，并實行最嚴格的產業準入負面清單，嚴禁高污染、高耗水項目，從源頭守護生態底色。
為直觀展示兩大功能區的定位與政策導向差異，本研究梳理核心對比如下：
東明縣“北工南農”主體功能區戰略核心內容對比
需要強調的是，這一劃分并非絕對的地理割裂和產業禁止，而是強調主導功能的差異和政策的精準引導。例如，南部也允許并鼓勵發展無污染、低耗水的農產品精深加工業、冷鏈物流等，作為生態農業產業鏈的價值延伸與補充；北部在集聚發展工業的同時，也需高標準推進城市生態建設，提升整體宜居品質。總體而言，這一戰略為縣域全域構建了一套基于功能分區的“空間秩序”與“差異化規則體系”，要求所有發展行為遵循其所在區域的主體功能定位。
（三）差異化考核政策
為確保“北工南農”戰略落地，東明縣構建了協同精準的政策考核體系：
1.差異化績效考核。北部重點考核經濟發展質量與工業稅收等項目，南部主要考核生態保護特色產業園區（基地）創建情況和新增土地流轉面積等項目，并將重大生態事件列為“一票否決”項，引導干部樹立符合功能定位的政績觀。
2.財政統籌與生態補償。加大對南部轉移支付，優先支持其生態設施與綠色產業，并探索縣域內橫向補償機制，體現“保護者受益”原則。
3.分類產業準入與扶持。北部設定嚴格的環保與效益門檻，倒逼產業升級；南部實施“負面清單”管理，嚴禁高污染項目，并配套扶持政策支持綠色產業發展。
4.基礎設施與公共服務。在南部重點加強農田、路網、污水處理等設施建設，提升公共服務水平，改善人居環境，增強群眾獲得感與戰略認同。
（四）初步實踐成效
“北工南農”戰略實施以來，東明縣取得了階段性綜合成效，主要體現在三個維度：
1.生態安全持續鞏固。南部灘區生態治理取得明顯成效，水土流失得到控制，濕地功能恢復，生物多樣性網絡趨于完善。黃河行洪安全進一步保障，全縣環境質量穩中向好，空氣質量、水質等關鍵指標穩步提升。
2.經濟韌性顯著增強。經濟效益顯著提升。“北工南農”戰略的實施，有力重塑了縣域經濟格局。北部工業區綠色轉型與集群化發展取得關鍵突破，在戰略推行后的2024年1－8月，規模以上工業總產值實現1020.7億元，高端化工產業集群成功獲評省級重點，標志著從傳統化工向新材料強縣的轉型邁出堅實一步。與此同時，南部“東明富硒”等農業品牌影響力持續擴大，農文旅融合有效拓寬了農民增收渠道，全縣呈現出“北部提質、南部富民”的良性發展態勢。
3.社會共識有效凝聚。差異化政策緩解了鄉鎮同質化競爭，引導各地特色化發展。南部干群生態保護意識增強，鄉村振興與脫貧攻堅通過“生態＋農業＋旅游”等路徑有效銜接。全縣社會和諧穩定，民眾對發展方向認同度持續提升。
三、東明實踐模式提煉與推廣挑戰
基于對東明縣實踐的深入剖析，可將其“北工南農”模式提煉為一種“基于縣域內主體功能細分、空間規劃引領與差異化政策精準適配的生態保護與高質量發展協同治理模式”。該模式的系統性運行邏輯及其面臨的普遍性挑戰，共同構成了從地方實踐升華為普適性啟示的關鍵內容。
（一）東明實踐模式聯動機制
該模式遵循“戰略承接—空間重構—政策適配—價值轉化”四維聯動邏輯，形成系統治理閉環。
戰略承接體現為國家戰略的縣域化“轉譯”。東明縣基于其多重身份，將宏觀原則具體化為“北工南農”空間戰略，實現了國家意志與地方知識深度融合，展現了基層政府的制度創新能力。
空間重構以規劃先行從源頭規避沖突。通過前瞻性空間規劃明確南北差異化“發展賽道”，從格局上預防工業擴張與生態保護、短期增長與長期安全之間的矛盾，降低了未來治理成本。
政策適配通過差異化政策體系重塑主體行為。以考核“指揮棒”、財政“錢袋子”、準入“門檻卡”等工具，系統改變多元主體激勵結構，使生態保護從外部要求內化為區域自覺行動與發展優勢。
價值轉化探索生態優勢市場化路徑。在南部區域通過綠色農業、特色品牌與農文旅融合等業態，推動生態產品產業化與品牌化，為生態功能區可持續發展注入內生動力。
（二）共性挑戰
該模式在推廣中仍面臨四類共性挑戰：
1.發展觀念與路徑依賴的慣性。“GDP崇拜”與粗放式增長思維在部分干群中仍有影響，南部可能對未能大規模工業開發存有“機會流失”感，北部產業綠色轉型則面臨技術、資金與人才等多重壓力，觀念轉變與利益調整需經歷長期過程。
2.生態補償機制不健全。當前對生態功能區的支持主要依靠縣級財政，資金來源單一且不可持續。建立基于GEP核算、水權交易等的市場化補償機制，仍面臨價值計量、交易規則與跨區域協調等多重制度制約。如何保障保護者獲得長效、公平回報是模式可持續的關鍵。
3.綠色產業核心競爭力不足。南部生態農業與鄉村旅游面臨產品同質化、品牌培育難、營銷弱、人才短缺等挑戰。如何推動從“賣原料”向“賣品牌”“賣體驗”轉型，考驗政府引導與市場創新能力。
4.流域協同治理機制缺失。黃河流域問題具有跨域性與外部性，單個縣域“各自為政”難以系統應對水質、水量等流動性挑戰。目前下游地區仍缺乏制度化、常態化的跨區規劃對接、生態補償與污染聯防機制，影響治理整體效能與長期可持續性。
四、優化路徑與推廣啟示
針對前述挑戰，為完善并推廣“北工南農”模式，本文提出以下系統性建議：
（一）深化戰略傳導，鼓勵基層特色創新
有關部門應在規劃、項目與資金安排上，對東明等地的成功探索給予明確認可與資源傾斜，將其納入省級典型案例并協助解決跨區域協調難題。建議由有關部門牽頭編制生態功能區縣域綠色發展指導手冊，總結推廣共性經驗。關鍵是要營造鼓勵創新的制度環境，支持其他沿黃縣市在遵循國家戰略底線的前提下，結合本地實際開展多樣化政策實驗，形成“百花齊放”的發展局面。
（二）健全生態產品價值市場化實現機制
1.夯實價值核算與交易基礎。一是建立科學核算體系，支持沿黃縣域開展GEP核算，為生態補償標準制定提供科學依據。二是培育市場與金融工具，探索水權、碳匯等環境權益交易，創新生態資產抵押貸款、綠色債券等產品。
2.拓展價值實現路徑。支持生態功能區推動“生態＋旅游／文化／康養”等融合模式，打造區域公用品牌，創新利益聯結機制，提升產品附加值與競爭力。
3.構建多元化生態補償體系。在加大縱向轉移支付的同時，大力推動基于水量、水質等指標的橫向生態補償。探索“資金補償、產業合作、人才支持”等“造血式”補償方式，形成“保護者受益、受益者補償”的良性循環。
（三）完善精細化、動態化政策工具箱
1.優化差異化考核體系。引入第三方評估，運用大數據、遙感等技術使考核更加科學動態。強化結果運用，將其與干部任用、資金分配等實質性掛鉤。
2.創新財政金融工具。探索設立縣級黃河專項基金，整合財政與社會資本。推廣PPP、EOD等模式，引導社會資本參與生態建設與綠色產業。
3.強化能力與人才支撐。對基層干部和經營主體開展系統性培訓。實施靈活的人才引進培育計劃，吸引各類專業人才投身生態功能區建設。
（四）構建流域協同治理網絡
東明縣秉持“流域命運共同體”理念，主動倡議與上下游縣市建立常態化協調機制。在省市級統籌下，共同協商解決跨境水污染、生態廊道修復、水資源調度、聯合執法等難題。可借鑒“一局聯三縣”、聯席會議及“生態總長制”等經驗，構建信息共享、規劃銜接、行動同步、成本共擔、效益共享的跨行政區協同治理平臺，推動黃河治理從“分段治理”邁向“流域共治、系統治理”。
結論
東明縣實施的“北工南農”主體功能區戰略，是黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略在縣域尺度上的一次系統而富有智慧的生動實踐。該模式跳脫了“保護與發展”非此即彼的二元敘事，通過“戰略承接—空間重構—政策適配—價值轉化”四維聯動與系統集成，探索出一條基于國土空間內部功能細分、差異化政策精準激勵、生態經濟價值協同實現的縣域協同治理新路徑。其核心價值在于，生動詮釋了縣級政府作為承上啟下的關鍵能動主體，如何通過深入學習與創造性轉化，將國家宏觀戰略與地方復雜情境深度融合，并運用空間規劃與差異化制度設計的“組合拳”，前瞻性地規避發展沖突、引導主體行為、塑造空間秩序，從而在生態剛性約束下為縣域開辟出高質量發展的新空間。
當然，必須清醒認識到，這一創新模式仍處于持續深化和完善過程中。其長期成效與可持續性，最終取決于生態產品價值市場化機制能否取得實質性突破、生態保護者能否獲得穩定合理回報，以及跨行政區的流域系統性協同治理網絡能否建立并取得實效。東明實踐對沿黃及全國同類縣域的重要啟示在于，生態保護與高質量發展并非不可兼得，關鍵在于徹底摒棄傳統路徑依賴，深刻認知并主動構筑自身在區域格局中的獨特“生態位”與“發展位”，進而立足本地實際，勇于推進制度、政策與產業發展模式的創新。
展望未來，以更高層級的戰略統籌、法治保障與制度協同為引領，黃河流域有望匯聚更多類似東明的縣域創新合力，讓“地方智慧”相互借鑒、聯通增效，共同描繪生態與經濟協同共進的壯麗畫卷，真正將黃河建設成為造福人民的幸福河。
［作者單位：中共東明縣委黨校 本文系2024年菏澤市社會科學規劃課題，課題編號：ZZ（ZC）—2024—100］
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